(Ensayo). La Burocracia fallida: Patrimonialismo y Administración Pública

Un mecanismo Burocrático perfectamente desarrollado actúa con relación a las demás organizaciones de la misma forma que una máquina con relación a los medios mecánicos de fabricación.

(Weber,Economía y sociedad).

Sobre la Teoría de la Burocracia.

En el imaginario popular, burocracia es un término que se suele asociar a concepciones negativas: papeleo, ineficiencia organizacional, corrupción. Ésta idea dista mucho del planteamiento de Max Weber, uno de los grandes protagonistas intelectuales en la historia de la teoría de la administración pública. Weber era un hombre de muchos talentos: Economista, jurista y politólogo. Hoy en día es recordado como el “padre de la sociología”, pero la realidad es que el propio Weber se consideraba a sí mismo principalmente como un historiador. Y es desde una perspectiva histórica que Weber nos explica el significado de la burocratización de las sociedades. El Estado Moderno, tal como lo concebimos hoy, es un aparato que sustenta el control efectivo de un territorio mediante el uso de la fuerza pública y la legitimidad jurídica, y la teoría de la burocracia de Weber nos señala que el Estado Moderno sustenta invariablemente su control en un cuerpo conocido como la burocracia. La teoría weberiana explica que la burocracia, en esencia, significa la adopción de un modelo racional para lograr que una organización determinada alcance su máximo grado de eficiencia, siendo indistinto si la organización es pública (gobierno) o privada (empresa).

La burocratización de la política no es un fenómeno nacido en la modernidad. En el antiguo Egipto se registra la primera aparición de un cuerpo de funcionarios encargados de realizar organizadamente tareas oficiales. La evolución hacia la burocracia se ha dado de forma paulatina en la historia. Los ejemplos más claros que nos brinda Weber son el imperio romano en su fase tardía, La china de Shing Hoan Ti, la iglesia católica durante el siglo XVIII, entre algunos otros. Los cambios políticos a partir de la revolución industrial en Europa, aparejados al auge de los nacionalismos que gestaban desde la época del absolutismo, abonaron a la configuración del Estado Moderno como un modelo racional. Weber, entendía la burocratización como una necesidad política. La idea, en apariencia muy sencilla, de la separación de la dimensión “profesional” de la persona gobernante o del funcionario con respecto a su dimensión “personal” es para Weber producto de muchos siglos de avance técnico y es posible únicamente en sociedades políticamente avanzadas, alcanzando su máxima expresión en el capitalismo moderno. Hoy nos resultaría extraño que un funcionario público despache asuntos de gobierno y redacte documentos oficiales desde su domicilio particular, o que las finanzas personales de quién encabeza un estado estuvieran entremezcladas con su patrimonio personal, pero antes del Estado Moderno, bajo el régimen patrimonialista, era realmente así. (Y sigue siendo así, como expondremos en los siguientes apartados).

El concepto de cesarismo dentro de las burocracias implica que existe una cierta libertad de nombramiento de funcionarios por parte de la autoridad competente. Quién encabece una determinada institución tendrá la facultad, de acuerdo con su criterio personal, de nombrar a los funcionarios que quedarán bajo su cargo en las oficinas pertenecientes a la institución. La burocracia debe tener una estructura piramidal en cuyo pináculo se encuentra el jefe de estado, máximo responsable a cargo del edificio burocrático. Existe en Weber el principio de subordinación, que implica una obediencia de parte del funcionario inferior hacia el superior. A pesar de esta obediencia, de carácter estrictamente profesional, debemos subrayar que en el sistema burocrático no debe existir la idea de una lealtad personal hacia el superior, propia del sistema patrimonialista que hemos mencionado. La lealtad se da hacia el Estado como ente abstracto, y en los sistemas democráticos que caracterizan la política moderna, se considera natural que las autoridades se renueven constantemente según la voluntad popular. Sin embargo, la burocracia, por ser tan numerosa en su integración, suele permanecer inafectada ante la alternancia de los liderazgos políticos producto de las sucesivas elecciones democráticas en los sistemas de partidos como el nuestro.

La burocracia implica la participación de un grupo numeroso de individuos que se organizan y operan para el adecuado funcionamiento del gobierno. Para ejemplificar, en México sabemos que la administración pública la encabeza el presidente de la república, junto con los gobernadores de las entidades y los presidentes municipales. Además de los tres niveles de gobierno mencionados, contamos también con un sistema de separación de poderes en tres instituciones: el poder ejecutivo, legislativo y el judicial. Cada uno de estos poderes autónomos, los organismos descentralizados, las paraestatales así como, por su parte, los niveles de gobierno, dependen para su funcionamiento, independientemente del grupo o individuo que políticamente los encabece, de una estructura burocrática que brinda a las instituciones de capacidad operativa. Dichas instituciones se componen de secretarías, institutos, direcciones, oficinas, etc. Todas éstas, sin excepción, funcionan gracias a los aparatos burocráticos que se organizan siempre de manera jerárquica, por áreas o departamentos, y se procura que quienes las encabecen sean personas con conocimiento técnico relacionado a la competencia de cada institución. Nos resultaría ilógico, por ejemplo, que un médico encabezara la secretaría de educación o un ingeniero la fiscalía de un estado. A esto se refiere la naturaleza profesional de la burocracia desde la perspectiva weberiana.

Para Weber, existen tres tipos de dominación, políticamente hablando, las cuales se entremezclan en las sociedades modernas. La dominación tradicional es aquella que encuentra su fundamento en la costumbre, como es el caso de un rey en una monarquía, de un padre de familia en un patriarcado o de un abad en una orden monástica. La segunda forma de dominación es la carismática, basada en la personalidad del líder, sea éste un político demagogo en la era moderna o de un profeta en la antigüedad. El tercer tipo de dominación, la relacionada con la burocracia, es la dominación legal, que se sustenta en reglas abstractas entendidas como normas o leyes. Son a éstas a quién el funcionario moderno y el ciudadano en general debe obediencia antes que a cualquier personalidad. El constitucionalismo es la filosofía política que se apega a la dominación legal, y de éste se desprende la burocracia como la entendemos hoy en día.

La burocracia moderna tiene, como hemos mencionado, un aspecto técnico, en la figura de los servicios y oficinas gubernamentales, pero también tiene un aspecto político, al formar parte de la burocracia las instituciones encargadas de ejercer el poder coercitivo del estado. Entiéndase: policía, ejército, sistema judicial; que no escapan al sistema burocrático. Es por esto por lo que las burocracias juegan un papel fundamental en la conformación del Estado Moderno, que basa su autoridad primero en la dominación legal, mediante la legitimidad, y segundo en el monopolio de la fuerza pública, a través precisamente de instituciones de carácter burocrático como el cuerpo de policía. No es el caso ya de la guardia personal de un príncipe o de un señor feudal, que se ejercían la autoridad policial y la justicia a su libre arbitrio. En el Estado Moderno, la fuerza pública debe actuar acorde a los principios legales o constitucionales, y el mandatario deberá hacer uso de ella sustentándose en estos principios, o de lo contrario, sería valorado por la opinión popular como déspota o abusivo.

Otro aspecto importante en la teoría de la burocracia de Max Weber es el principio del expediente, el cual implica que toda comunicación dentro del sistema burocrático debe darse de manera formal y por escrito. De tal manera que se pueda conservar un registro de toda la actividad burocrática, lo cual funciona para proteger tanto al funcionario como a la burocracia en su totalidad para reclamaciones o litigios que puedan surgir a raíz del hecho burocrático. Aunque el día de hoy las formas de ejercer dicho principio han cambiado, debido a la comunicación electrónica, el principio de la comunicación oficial con la aplicación de un sello o firma que respalde el contenido de la comunicación con la venia de la o las personas responsables sigue vigente. Esto lo podemos constatar en documentos de toda índole, que incluyen registros detallados y técnicos del tema tratado en el documento, brindándole la validez legal necesaria para su ejecución. Éste es uno de los aspectos de la burocracia que la vuelven “lenta” y “engorrosa” debido a que el actuar del funcionario se ve constreñido por estas formalidades en casos en que el criterio personal pudiera prevalecer, pero funcionan para proteger a la burocracia en su conjunto. La ausencia de estos procedimientos se traduce negativamente en opacidad, lo cual puede facilitar situaciones anómalas como disposición incorrecta del presupuesto o acciones arbitrarias ordenadas a título personal por parte del funcionario. Esta práctica no nace de la teoría weberiana de la burocracia, y se puede constatar su existencia temprana, por ejemplo, en el imperio español, estado que se caracterizaba por su pesado sistema de intercambio de documentos oficiales.

El ser funcionario público, para Weber, representa una carrera. El burócrata, como ya hemos dicho, especializado y profesionalizado, tiene un carácter implícito de tipo vitalicio dentro de la profesión burocrática. La base de la pirámide concentra al personal encargado de las actividades operativas más básicas y son ajenos a la toma de decisiones administrativas. Conforme el burócrata vaya “escalando” dentro de la institución o partido, (lo mismo ocurre en las empresas privadas) tendrá acceso a mejores emolumentos o sueldos, ya que la burocracia es en esencia un sistema meritocrático que busca motivar a quien ingresa a ella a trabajar en pro de la máxima eficiencia de la organización.

Los párrafos anteriores representan un esbozo de la amplia teoría que Max Webber planteó en torno al tema de la burocracia, figura central en los sistemas políticos modernos, ya que todas las naciones se ciñen en mayor o menor grados a estos principios básicos de la administración pública. Aunque con el tiempo la teoría original haya perdido cierta vigencia, la burocracia está lejos de desaparecer. El liberalismo económico, corriente que se contrapone a la idea de un “estado obeso”, debido a que éste obstaculizaría el adecuado desarrollo de los individuos dentro de una lógica de libre mercado, es también incapaz de suprimir lo que en esencia significa la burocracia dentro de la organización social, ya que éstos principios, a pesar de lo que se cree, si son correctamente aplicados, redundan en lo que Weber buscaba centralmente, incrementar la eficiencia de las asociaciones en la persecución de sus objetivos.

Aplicación de la Teoría de la Burocracia. En México.

Vivimos, según nos expone el historiador Antonio Rubial, en una sociedad híbrida. El Viejo Régimen, herencia de tres siglos de sociedad novohispana, se contrapone en lo que a la cultura respecta con el Estado Moderno surgido de la revolución francesa, traducido en la ideología liberal, la cual a su vez sostiene como fin último la persecución de la igualdad y la libertad. Éste “choque” entre dos corrientes de pensamiento en esencia incompatibles: una sociedad estamental como fueron tanto la novohispana y las sociedades prehispánicas, en contraste con la sociedad igualitaria propuesta por los pensadores de la ilustración, conduce a una incorrecta ejecución de los principios planteados por Weber acerca de la teoría de la burocracia, mencionada en los párrafos iniciales del presente ensayo.

Lo anterior nos conduce a concluir que el fallo estructural de la burocracia mexicana, su tendencia a alejarse de los preceptos propios del Estado Moderno es un resabio cultural del patrimonialismo herencia del viejo régimen, entiéndase, principalmente debido a su mayor cercanía y longevidad histórica, el régimen novohispano.

El Caso de los Municipios Mexicanos.

El Manual de Gobierno municipal en México, contrasta precisamente éstas dos tendencias en la manera en cómo muchos municipios se administran. Idealmente, el presidente municipal, en consonancia con los principios liberales de libertad e igualdad, traducidos en el fundamento de los gobiernos democráticos, deben respetar los principios de transparencia, rendición de cuentas y apertura a la ciudadanía, según mandan las leyes orgánicas que rigen la estructura administrativa de los municipios libres en México, emanados del artículo 115 de la Constitución de 1917. Pero en la práctica, nos enfrentamos a presidentes municipales que, según el mismo Manual, entre otros vicios, acumulan patrimonio a costa de las arcas públicas, no consultan al cabildo (a quienes consideran obligados a ejercer una lealtad hacia su persona y no hacia el ideal abstracto del Estado) ni a la ciudadanía sobre sus decisiones políticas y administrativas. En muchas ocasiones, no contentándose con enclaustrarse en la sede oficial del ayuntamiento sin visitar a las comunidades bajo su jurisdicción, despachan en oficinas particulares, donde para coronar el asunto, en muchas ocasiones se tratan negocios de carácter privado en lugar de aquellos relacionados a la cosa pública, apartándose de su papel de representantes populares.

Hemos utilizado el ámbito municipal como ejemplo para clarificar nuestro planteamiento acerca del patrimonialismo y la administración pública para exhortar a una reforma por parte de los Entidades Federativas, quienes ejercen la facultad de modificar las Leyes Orgánicas que rigen a dicha unidad de gobierno, para reestructurarlos de tal manera que se corrijan los vicios.mencionados.

Las modificaciones a las leyes estatales deben ir acompañadas de una reforma fiscal que procure mayor capacidad operativa a los ayuntamientos, así como mayor autonomía económica  Según estimaciones, solo el 6 % de los recursos totales de la federación se reparten a los municipios, porcentaje bajísimo que a su vez representa más del 90% de los ingresos municipales totales (Principalmente a través de los ramos 28 y 33), recursos apenas suficientes para sostener la administración municipal, pero sin dotar al municipio de una verdadera autosuficiencia. Otro frente que dificulta la aplicación de los principios weberianos en la Administración Municipal es el número elevado de municipios que existen en muchos estados, siendo los Estados con más municipios Oaxaca (570), seguido por Puebla (217), y Veracruz (212). El municipio de Baja California Sur es el que cuenta con menor cantidad de demarcaciones municipales (5).

Sin entrar en un análisis sobre el financiamiento de los municipios, nos atrevemos a sugerir una revisión sobre éste tema y sobre la necesidad o no de reducir el número de municipios, o en su defecto exhortar a los congresos estatales con la finalidad de promover un Plan Nacional de Desarrollo Territorial que facilite la coordinación intermunicipal con miras a un crecimiento urbano ordenado y coordinado, de acuerdo a lo establecido a las modificaciones realizadas durante la anterior legislatura al artículo 115 de la Carta Magna.

El Ayuntamiento tendrá facultades para:

“Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal, así como los planes en materia de movilidad y seguridad vial”

“Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los municipios”

Los puntos anteriores corresponden, según indica el texto constitucional vigente, a una reforma elaborada en 2020, durante la etapa de la cuarta transformación.

Referencias:

HH Gerth, C. Wright Mills (1946) From Max Webber, Essays in Sociology. Oxford University Press.

(S.A) (S.F) Max Webber. Teoría de la Burocracia.

Weber, Max. (2021) El político y el científico Alianza Editorial. Edición de Kindle.

Osegueda A, Hernández A y Páez L (2017). Manual de Gobierno Municipal (págs. 15-16)

INAH TV. (2014, 26 de Noviembre). La Sociedad Novohispana, Antonio Rubial. Conferencia Magistral. . YouTube.

Fernanda Carro. (2020, 25 de Mayo). Clase Modelo de la Burocracia-Tipos de Autoridad (Max Weber) . YouTube.

Yo Empresa. (2020, 28 de Junio). Padres de la Administración | Max Weber | Burocracia . YouTube.

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